Nickerie.Net, zondag 23 november 2014

Over de staatkundige toekomst van Suriname, deel  3 (van 4)

In een viertal artikelen geeft Leo Klinkers, directeur Klinkers Public Policy Consultants, zijn visie over de staatkundige toekomst van Suriname. Daarin legt hij onder meer uit dat Suriname als lid van de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) de besluiten die genomen worden, dient te respecteren. Ook de Amestie-kwestie, die actueel is, maakt hier deel van uit. Dit is deel 3 (van 4).

1.  Het eerste deel van deze reeks van vier publicaties over de staatkundige toekomst van Suriname legde uit waarom het begrip ‘soevereiniteit’ sinds 1945 zijn formeel-juridische betekenis heeft verloren doordat nagenoeg alle landen van de wereld zich aan elkaar hebben verbonden in intergouvernementele bestuurssystemen. De eigenschap van dergelijke bestuurssystemen is dat lidstaten delen van hun autonome beslissingsmacht afstaan aan een hoger orgaan dat bindende besluiten kan nemen waaraan lidstaten hebben te gehoorzamen.
2. Het tweede deel beoogde toe te lichten waarom die intergouvernementele bestuurssystemen zwak zijn en daarom nu al (anders dan soevereiniteit die driehonderd jaar heeft bestaan) aan het einde van hun politieke levenscyclus lijken te komen.
3. Dit derde deel schetst het nieuwe pad dat landen zullen gaan bewandelen om de voordelen van bestuurlijke schaalvergroting én samenwerking te combineren met herstel van hun autonome beslissingsmacht. Dat nieuwe pad is kiezen voor het lidmaatschap van een federale staatsvorm.

Wat is een federatie? In een federatie dragen leden de zorg voor zaken die ze zelf niet (meer) kunnen waar maken – en daarmee ook een deel van hun eigen autonome beslissingsmacht – over aan een orgaan dat vervolgens die bevoegdheden, en geen enkele andere beslissingsmacht, soeverein mag uitoefenen, terwijl de leden zelf soeverein blijven in alle andere zaken. In een federatie wordt soevereiniteit gedeeld, bezit het federale orgaan een limitatieve reeks bevoegdheden en heeft het niet de macht om top down over andere zaken besluiten te nemen.

Een vergelijking. Neem een appartementengebouw van vijftig appartementen. Binnen elk appartement is elke eigenaar soeverein. Wil hij elke dag uitslapen, dan doet hij dat. Wil hij driemaal per week vegetarisch eten, geen probleem. Wil hij zitten op stoelen met een leren bekleding, hij doet maar. Echter, in een appartementengebouw zijn er belangen of zorgen die niet door een individuele appartementseigenaar kunnen worden geregeld. Bijvoorbeeld het periodiek schilderen van het buitenwerk, het onderhoud van het dak, van de liften, van de warmwatervoorziening, van de gemeenschappelijke trappen, et cetera. Om toch die belangen te verzorgen vormen de appartementseigenaren een zogeheten vereniging van eigenaren. Die kiest een bestuur. Dat bestuur is uitsluitend bevoegd die limitatieve reeks van belangen te verzorgen en ontvangt daarvoor maandelijks een bijdrage van elke appartementseigenaar. Maar dat bestuur kan niet ineens iedereen verplichten om dagelijks om 7 uur een douche van 5 minuten te nemen. Dat behoort niet tot de limitatieve reeks van bevoegdheden. De appartementseigenaren en het bestuur van de vereniging van eigenaren delen hun soevereiniteit, maar ze blijven elk bevoegd tot hun eigen zaken. Die zogeheten verticale scheiding van bevoegdheden (anders dan de horizontale scheiding, bekend onder de naam trias politica) is het fundamentele verschil met een intergouvernementeel bestuurssysteem. In een intergouvernementeel systeem is er geen limiet aan de bevoegdheden van de regeringsleiders, ook al kennen hun verdragen vaak een limitatieve opsomming. Meestal staat er echter (net als in het Verdrag van Lissabon dat de Europese Unie intergouvernementeel bestuurt) dat de regeringsleiders naast de limitatieve reeks van bevoegdheden voorts elk besluit mogen nemen dat de doelen van de gemeenschap dient. Dat is een vrijbrief om de lidstaten van een intergouvernementeel systeem te binden aan alles wat er in die regeringsleiders opkomt. In een federatie kan dat niet.

Zie hier enkele federaties: de Verenigde Staten van Amerika, Canada, Australië, Brazilië, Duitsland, Zwitserland, India, de Verenigde Emiraten, Maleisië, Rusland. Wat valt hier op? Het zijn allemaal krachtige landen. Een federale staatsvorm is namelijk een zeer krachtig instrument. Met zijn 24% van het nationaal budget was het federale gezag van Amerika in staat om zeer snel na 2008 de bancaire en de daarna volgende economische crisis te overwinnen, terwijl de intergouvernementele Europese Unie met nauwelijks 1% eigen budget tot vandaag worstelt met die diepe economische val.

De kracht van een federale staatsvorm blijkt ook uit het feit dat lidstaten van een federatie blijven zoals ze altijd al waren. Geen assimilatie. Een lid van een federatie behoudt zijn eigen parlement, zijn eigen regering, zijn eigen rechterlijke macht, zijn eigen beleidsterreinen, behalve die terreinen die de lidstaat met veel plezier heeft overgedragen aan het federale orgaan. De meest voor de hand liggende terreinen voor overdracht blijken te zijn: buitenlandse zaken, defensie en financieel-economische kwesties. Wat men verder wenst over te dragen aan een federaal orgaan – in Amerika telt het Cabinet van de President vijftien ministers, c.q. beleidsterreinen – is een kwestie van onderhandeling bij het sluiten van de federatie.

Maar buitenlandse zaken overdragen aan een federaal orgaan betekent niet dat een lidstaat geen eigen minister van buitenlandse zaken meer heeft. Integendeel. De lidstaat kan ervoor kiezen om voor de internationale beleidsterreinen die het zelf als land blijft beheren toch een minister van buitenlandse zaken aan te houden. We zien dat bijvoorbeeld in het federale België. Zowel Vlaanderen als Wallonië, de twee grootste delen van die federatie, hebben naast de federale minister van buitenlandse zaken zelf ook zo’n beleidspersoon. En die beheren elk een aantal eigen ambassades naast de ambassades die vallen onder de federale minister. Bovendien kunnen lidstaten in nog meer opzichten van elkaar verschillen, bijvoorbeeld op het vlak van belastingheffing. Een bekend voorbeeld is de manier waarop Texas met goedkope belastingtarieven concurreert met Californië met zijn torenhoge belastingtarieven. Maar ook andere beleidsterreinen zoals bijvoorbeeld onderwijs, infrastructuur, transport, volkshuisvesting, sociaal beleid, et cetera, blijven behoren tot de soevereine beslissingsmacht van een lidstaat, totdat men gezamenlijk besluit om een bepaald beleidsterrein – bijvoorbeeld het energiebeleid inzake de klimaatsverandering – over te hevelen naar het federale orgaan omdat men als individuele lidstaat niet langer in staat is om daar goed voor te zorgen.

In het vierde en laatste deel van deze bijdragen over de staatkundige toekomst van Suriname leg ik uit dat er een grote drang bestaat om de intergouvernementele bestuurssystemen in te ruilen voor federaties. Dat heeft nieuwe consequenties voor de staatkundige positie van Suriname.

mr. dr. L.E.M. Klinkers

Directeur Klinkers Public Policy Consultants (www.kppc.nl)

Over de staatkundige toekomst van Suriname (2)

In een viertal artikelen geeft Leo Klinkers, directeur Klinkers Public Policy Consultants, zijn visie over de staatkundige toekomst van Suriname. Daarin legt hij onder meer uit dat Suriname als lid van de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) de besluiten die genomen worden, dient te respecteren. Ook de Amestie-kwestie, die actueel is, maakt hier deel van uit. Vandaag deel 2.

In het vorige artikel heb ik uitgelegd dat bijna geen enkel land ter wereld meer kan claimen dat het soeverein is, omdat ze delen van hun autonome beslissingsbevoegdheid hebben afgestaan aan internationale organen. Als lid van intergouvernementele bestuurssystemen zijn ze verplicht de besluiten van die internationale organen in hun eigen land door te voeren, ook al vinden ze dat daarmee hun eigenheid wordt aangetast. Dat ontmoet steeds meer weerstanden bij de eigen burgers en parlementen. Binnen de Europese Unie speelt dit in hevige mate.

Suriname is lid van een aantal intergouvernementele besturen zoals bijvoorbeeld OAS, Caricom en Unasur. Ik beperk me tot het lidmaatschap van Caricom. Mijn doel is om duidelijk te maken hoe de besluitvorming binnen een intergouvernementeel bestuurssysteem werkt. En daarvoor is een beschrijving van het verdrag inzake Caricom voldoende. Officieel heet het: Het Herziene Verdrag van Chaguaramas Tot Oprichting Van De Caribische Gemeenschap Met Inbegrip Van De Caricom Interne Markt En Economie (1973).

Om de structurele zwakte van een intergouvernementeel bestuurssysteem te begrijpen moet men de zaak in drie stappen benaderen. Kijk eerst naar de Grondwet van Suriname, dan naar de structuur van de Caricom-organisatie (wie neemt de beslissingen) en vervolgens naar de werking van die beslissingen.

Wat de Surinaamse Grondwet betreft zijn van belang de artikelen: - 72: verdragen moeten bij wet worden vastgesteld; - 103 en 104: overeenkomsten met andere mogendheden en volkenrechtelijke organisaties worden gesloten door de President; zij treden pas in werking nadat ze door de DNA uitdrukkelijk of stilzwijgend zijn goedgekeurd; - 105: overeenkomsten krachtens artikel 103 binden een ieder, nadat ze zijn bekend gemaakt; - 106: bestaande wetten vinden geen toepassing als ze in strijd zijn met de een ieder verbindende bepalingen van overeenkomsten krachtens artikel 103. In essentie staat hier: als Suriname in een intergouvernementeel orgaan verbintenissen heeft gesloten, dan zijn die van een hogere orde dan de eigen nationale wetgeving, behalve wanneer de DNA er geen goedkeuring aan hecht. Maar in de praktijk betekent dat laatste dat de President op dat internationale niveau in een onmogelijke positie wordt geplaatst: wel mee beslissen met collega’s van andere landen, maar in eigen huis tegen een onwillig parlement aanlopen. Een uitweg is dan vaak dat men het tweede zinsdeel van artikel 105 niet invult: men maakt de overeenkomst niet bekend als gevolg waarvan ze geen bindende werking heeft. Dat dit vervolgens tot trammelant leidt op internationaal niveau heeft men er graag voor over.

Nu de tweede stap: wie heeft binnen het intergouvernementele orgaan de beslissingsmacht? In het Caricom-verdrag zijn dan van belang de artikelen: - 10: de belangrijke lichamen zijn de Conferentie van Regeringsleiders en de Raad van Ministers van de Gemeenschap; - 11: de Conferentie van Regeringsleiders bestaat uit de regeringsleiders van de lidstaten; - 12: de Conferentie is belast met het bepalen en uitzetten van de beleidslijnen voor de Gemeenschap;

En dan de derde stap: wat is de werking van die beslissingsmacht, te vinden in artikel: - 28: de Conferentie neemt besluiten met instemming van al haar leden; dergelijke besluiten zijn bindend. Het tweede deel is helder: op dit internationale niveau, dus boven het eigen land, nemen regeringsleiders besluiten die het eigen land binden, zonder dat op dat internationale niveau een volwaardig parlement het mandaat heeft tot democratische controle van die besluitvorming. Maar het echte venijn zit in het eerste deel van dat artikel: het vereiste van instemming van alle leden. Dit is binnen intergouvernementele bestuurssystemen het beruchte unanimiteitsbeginsel: elk besluit moet met instemming van allen worden genomen. Waarom is dit berucht? Omdat elk besluit schadelijk of vervelend of zelfs onpakbaar kan zijn voor een of meer van de lidstaten. Wat doen die dan? Ze leggen er een veto op. Dan gaat dat besluit dus niet door omdat niet iedereen meedoet. Hoe krijgt men het dan toch voor elkaar dat er unanieme besluiten worden genomen? Door te wheelen en te dealen: “Als jij mij steunt met dit besluit dan steun ik jou met een ander besluit dat in jouw voordeel is.” Het effect daarvan is dat regeringsleiders zelden of nooit naar de Conferentie van Regeringsleiders gaan met een Caricom-agenda in hun binnenzak, maar met een eigen nationaal-gedreven agenda. Dus met onderwerpen die een regeringsleider er voor zijn eigen land door heen wil krijgen. Als de besluitvorming in het ene geval schadelijk is voor het eigen land gooien ze er een veto op totdat ze hun zin krijgen in een ander geval. Dit is de vloek van de besluitvorming binnen de Europese Unie. Daar is nul komma nul sprake van Europese besluitvorming, maar van een optelsom van besluiten over onderwerpen van nationaal-gedreven agenda’s. Om die reden is in Brussel al vaak gepleit om het unanimiteitsbeginsel af te schaffen en besluiten te nemen bij meerderheid van stemmen: het meerderheidsbeginsel. Maar zover is het nog niet.

Wat ik hier beschrijf vanuit het Caricom-systeem staat op min of meer dezelfde manier bij andere intergouvernementele bestuurssystemen waar Suriname lid van is. En dat betekent dat het Surinaamse parlement en de Surinaamse burgers in een sluipend proces steeds verder van die internationale besluitvorming afdrijven. Met alle weerstanden en frustraties van dien.

In essentie is de structurele zwakte van intergouvernementele bestuurssystemen dat a) bindende besluiten worden genomen door regeringsleiders zonder democratische controle, b) bij verplichte unanimiteit van stemmen waardoor de nationaal-gedreven agenda’s de overhand krijgen in plaats van besluitvorming voor de internationale gemeenschap, c) waarbij de besluitvorming top down voorschrijft dat lidstaten zich naar elkaar moeten richten (assimileren), d) met betekenisloze invloed van de nationale parlementen. De effecten zijn a) een steeds grotere kloof tussen dat type besluitvorming en de beleving daarvan door de burgers van lidstaten, b) een democratisch deficit wegens het ontbreken van een waarachtig parlement binnen het intergouvernementele systeem en een betekenisloze invloed van nationale parlementen, c) onnodige assimilatie van lidstaten die hun culturele eigenheid verloren zien gaan.

In het derde artikel beschrijf ik de kracht van een ander bestuurssysteem: de federale staatsvorm. Een federatie waarborgt de wens van bestuurlijke schaalvergroting, de noodzaak van internationale samenwerking én de garantie van behoud van soevereiniteit in de zin van eigen autonome besluitvorming.

mr. dr. L.E.M. Klinkers

Directeur Klinkers Public Policy Consultants www.kppc.nl

Over de staatkundige toekomst van Suriname (1)

In een viertal artikelen geeft Leo Klinkers, directeur Klinkers Public Policy Consultants, zijn visie over de staatkundige toekomst van Suriname. Daarin legt hij onder meer uit dat Suriname als lid van de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) de besluiten die genomen worden, dient te respecteren. Ook de Amestie-kwestie, die actueel is, maakt hier deel van uit. Vandaag deel 1.

President Barack Obama bestudeert het Plakkaat van Verlatinghe (de Nederlandse onafhankelijkheidsverklaring 1581) in het Rijksmuseum.

De staatkundige positie van een land is niet een rustig bezit. Een externe vijand kan het land geheel of gedeeltelijk innemen. Of een regio kan zich van het moederland afscheiden. Maar de meest opmerkelijke aantasting van staatkundige posities is het sinds vele eeuwen voortdurende proces van bestuurlijke schaalvergroting. In de Middeleeuwen vond het bestuur plaats op kleine grondgebieden: die van een graafschap, of een hertogdom, of een stadje. Dan praat je over een bestuurlijke schaal van enkele vierkante kilometers. Met als kenmerk dat iedereen vocht met iedereen. Alleen als de zoon van een graaf kon trouwen met de dochter van de nabij gelegen hertog was het een paar jaar rustig. Met als belangrijkste kenmerk: bestuurlijke schaalvergroting, omdat het jonge echtpaar zowel het grondgebied van het graafschap als dat van het hertogdom in bezit kreeg. Zo – dus door verovering of door huwelijk en overerving – werden de bestuurlijke territoren groter en groter.

In 1648 deed een nieuw instrument tot bestuurlijke schaalvergroting zijn intrede. Met de Vrede van Westfalen kwam er een einde aan de honderdjarige oorlog binnen het zogeheten Heilige Roomse Rijk en aan de tachtigjarige oorlog die de Nederlanden voerden tegen Spanje. Onder leiding van Willem van Oranje hadden de toenmalige Nederlanders hun verbondenheid met de Spaanse koning opgezegd door middel van het Plakkaat van Verlatinghe: een document dat in deftige woorden zei “Wij doen niet meer met jou mee en wij verklaren ons nu onafhankelijk”. Dit Plakkaat – onlangs nog bewonderd door President Obama in het Rijksmuseum in Amsterdam – was mede basis voor de Onafhankelijkheidsverklaring van de Amerikaanse kolonies in 1776.

Maar de beroemde Vrede van Westfalen in 1648 was tevens de geboorteakte van een begrip dat tot vandaag ook in Suriname te pas en te onpas wordt gebruikt: de soevereiniteit van een land. Het begrip ‘soevereiniteit’ bestond weliswaar al, maar pas in 1648 kreeg het een formeel-juridische betekenis. Bij die Vrede van Westfalen werden niet alleen grenzen van landen getekend, maar ontstond er voor het eerst een besef van wat landen waren. Tot dan toe waren burgers onderdanen van een keizer, of van de paus van Rome, of van een koning of van een andere aristocraat, niet van een land. Met het begrip ‘ land met duidelijk omschreven grenzen’ arriveerde tegelijk het begrip ‘soevereiniteit’ in de zin van: “U bent nu baas in eigen huis. Niemand heeft het recht om u aan te vallen, noch om van u te verlangen dat u bepaalde beslissingen neemt. U beslist in eigen zaken.”

Helaas laat de geschiedenis zien dat het voeren van oorlog om het eigen bestuurlijke territorium te vergroten gewoon doorging. Tot en met de Tweede Wereldoorlog. Deze slachting was voor Roosevelt en Churchill aanleiding om in 1944 het Atlantic Charter op te stellen, de geboorteakte van de Verenigde Naties in 1945. Met de komst van de Verenigde Naties in 1945 verdween de soevereiniteit van die staten die lid werden van de Verenigde Naties. Het komt misschien als een schok, maar sinds 1945 is bijna geen land ter wereld meer (193 van de 195 landen) soeverein in de formeel-juridische betekenis van dat begrip. Met de komst van de Verenigde Naties – een instrument dat landen zodanig aan elkaar moest gaan verbinden dat er geen behoefte meer zou zijn om elkaar aan te vallen – werd afscheid genomen van het begrip ‘soevereiniteit’ omdat gedurende driehonderd jaar was gebleken dat het niet werkte. In plaats van ‘soevereine landen die baas waren in eigen huis’ kwam er een nieuw instrument om de drang naar verdergaande bestuurlijke schaalvergroting te realiseren: het zogeheten ‘intergouvernementele bestuur’. Het alles dominerende voorbeeld van de Verenigde Naties werd spoedig gevolgd door vele tientallen intergouvernementele besturen over de hele wereld: groepjes landen gingen samenwerken onder de staatkundige formule van intergouvernementeel bestuur. Het voordeel van dat type samenwerking is dat je als land zeggenschap krijgt over wat er in de andere deelnemende landen moet gebeuren. Dus je kunt op een grotere bestuurlijke schaal dan je eigen land invloed uitoefenen. Maar de nadelen van deze staatkundige positie blijken langzaamaan groter te zijn dan de voordelen. Laat mij dat toelichten.

Intergouvernementeel bestuur is een verbintenis van een aantal landen – meestal op basis van een verdrag – waarbij regeringsleiders bindende besluiten nemen, die vervolgens moeten worden doorgevoerd in het beleid en in de wetgeving van die landen. De meest kenmerkende eigenschap van intergouvernementeel bestuur is het feit dat de leden afstand doen van een deel van hun autonome beslissingsmacht door aan een hoger orgaan toe te staan besluiten te nemen die je dan in je eigen land moet doorvoeren. Zonder dat binnen dat intergouvernementele bestuur een buffer aanwezig is in de vorm van een volwaardig parlement dat de besluitvorming van die regeringsleiders aan een democratische controle kan onderwerpen. In het begin loopt dat lekker omdat er dan knopen worden doorgehakt die in het voordeel van elk land zijn. Maar gaandeweg vermindert het enthousiasme. Steeds vaker worden er besluiten genomen die een land pijn doen. Burgers begrijpen niet langer het voordeel van die samenwerking en nationale parlementen gaan dan alsnog vragen stellen over de inhoud en wijze van besluitvorming op dat intergouvernementele niveau. Daardoor ontstaat er niet zelden een hoop gedonder in het eigen land. Vaak resulterend in niet-doorvoeren van de intergouvernementele besluitvorming in het eigen beleid en de eigen wetten. Vervolgens word je dan als land regelmatig in gebreke gesteld door het intergouvernementele orgaan, of door de daaraan gekoppelde internationale rechtbanken of commissies. Daar weet Suriname inmiddels een en ander van. Of het nu gaat om reprimandes en boeten wegens het verzaken in de kwestie Moiwana, of het nog steeds niet regelen van de grondenrechten van inheemsen en tribale stammen, of het niet betalen van het lidmaatschap van de internationale toerisme-organisatie, het zijn allemaal uitvloeisels van het niet-nakomen van gezamenlijk genomen besluiten in intergouvernementeel verband waar een vorm van straf op staat. En als de OAS besluit dat Suriname de Amnestiewet moet terugnemen, dan heeft Suriname daaraan te gehoorzamen, dan wel het desbetreffende Verdrag op te zeggen. Met waarschijnlijke consequenties voor het lidmaatschap van de Verenigde Naties, de Europese Unie, Caricom, Unasur, Mercosur, om er maar een paar te noemen. Als lid van een intergouvernementeel orgaan dien je de verdragsbepalingen te eerbiedigen: pacta servanda sunt of in isolement proberen verder te leven.

Suriname is dus lid van diverse intergouvernementele besturen. En heeft het om die reden allang delen van zijn eigen, autonome beslissingsmacht – en dus van zijn soevereiniteit – verloren, al was het maar omdat soevereiniteit strikt genomen in 1945 heeft opgehouden te bestaan. Er doet zich echter iets merkwaardigs voor. Terwijl soevereiniteit, ondanks het voortduren van oorlogen, sinds 1648 een politieke levenscyclus had van zo’n driehonderd jaar, lijkt de levenscyclus van intergouvernementele besturen slechts enkele tientallen jaren te zijn. Wat in 1945 met de VN begon, en meteen explosief groeide, begint te tanen. Er ontstaan steeds meer weerstanden tegen deze vorm van intergouvernementeel besturen, niet in het minst bij nationale parlementen die zich links en rechts gepasseerd voelen. Maar ook bij burgers. Om een speciale reden: het is een eigenschap van intergouvernementele besluitvorming om landen te dwingen te assimileren. Men noemt het integreren, maar in wezen worden de deelnemende landen gedwongen steeds meer op elkaar te gaan lijken.

De besluitvorming door regeringsleiders binnen een intergouvernementeel bestuurssysteem heeft het karakter van het produceren van ‘eenheidsworst’: landen moeten er hetzelfde uit gaan zien. En dat stoort. Want elk land heeft zijn eigenheid, zijn eigen cultuur, zijn eigen waarden en normen, zijn eigen beleving van beleid en recht. Een aantal onderwerpen gemeenschappelijk met elkaar afdoen is op zichzelf een uitstekende zaak, maar dat mag geen afbreuk doen, vinden burgers en parlementen, aan de eigenheid van het eigen land. Dit speelt op dit moment in hevige mate binnen de Europese Unie. De eenwording van Europa verloopt via de intergouvernementele bestuursvorm van het Verdrag van Lissabon, maar het effect daarvan – namelijk de dwang om alle landen op elkaar te willen laten lijken – ontmoet steeds meer weerstanden.

In een volgend artikel leg ik uit in welk opzicht dit verlies aan soevereiniteit aan de orde is binnen intergouvernementele besturen waarvan Suriname lid is.

mr. dr. L.E.M. Klinkers

Directeur Klinkers Public Policy Consultants,

www.kppc.nl

WWW.NICKERIE.NET

Email: info@nickerie.net

Designed by Galactica's Graphics